Blogs

Mededinging op de online markten

Vorig jaar kwam er een lijst uit van de twintig grootste techbedrijven ter wereld. Naast de usual suspects uit de Verenigde Staten en China, schitterde de Europese Unie vooral door afwezigheid. Wel liet de EU regelmatig van zich horen op het gebied van mededinging door het uitdelen van hoge boetes voor de grote techbedrijven. De vraag hoe de digitale economie competitief blijft, speelt niet enkel op Europees niveau. Ook vanuit Nederlandse beleidsmakers komen voorstellen. Het past binnen de ‘techlash’, de terugslag van overheden om de macht van de grootste techbedrijven in te perken. Namens D66 nam Tweede Kamerlid Verhoeven in februari van dit jaar het initiatief om het mededingingsrecht te vernieuwen, zodat deze beter aansluit op de digitale economie. Ambtelijk was staatssecretaris Keijzer (EZK) al langer aan het onderzoeken of het huidige mededingingsrecht aansluit op de digitale markt. Nu zijn haar voorstellen samen met een reactie op het initiatief van Verhoeven gepubliceerd. Op Twitter reageerde Verhoeven verheugd met de opmerking dat het voorstel naadloos aansluit op de initiatiefnota van D66. Een nadere beschouwing van de voorstellen leert echter dat er, naast aanzienlijke beleidsinhoudelijke verschillen, ook een andere route wordt genomen. Deze beschouwing gaat dieper in op het verschil in politieke proces dat beide voorstellen nemen.

Maatregelen
Het doel van het mededingingsrecht is om verzekerd te zijn van effectieve concurrentie. Een machtspositie is binnen het mededingingsrecht niet verboden, maar misbruik van die dominante positie wel. Dit principe van het mededingingsrecht blijft bestaan in het voorstel van de staatssecretaris, maar het vereist volgens het ministerie herziening om toepasbaar te zijn binnen de digitale economie. Op verschillende punten wil de staatssecretaris het mededingingsrecht aanscherpen na een uitgebreide consultatieronde onder experts en belanghebbenden. Het kabinet stelt daarom een drietal maatregelen voor om het mededingingsbeleid toekomstbestendig te maken. De toezichthouder moet vooraf kunnen ingrijpen als een speler op de markt een positie krijgt waar anderen niet meer omheen kunnen. Daarnaast zal de rol van data worden meegenomen in de beoordeling. Als derde punt stelt de staatssecretaris voor om te werken aan nieuwe fusiedrempels die beter toegespitst zijn op de digitale economie. Drempels die met het oog op de positie van online platforms de concurrentiemogelijkheden bewaken en versterken.

Politieke route
De staatssecretaris is zich ervan bewust dat Nederland deze stappen niet alleen kan nemen, juist omdat het Nederlands mededingingsrecht in de kern Europees recht is. Op het eerste gezicht lijkt dit sterk op het voorstel van D66. In de uitvoering zit echter een groot verschil. De staatssecretaris gaat in grote lijnen mee met het voorstel van Verhoeven betreffende de Europese aanpak. In zijn initiatiefnota stelt Verhoeven dat de regering zich moet inspannen om het werkingsverdrag van de Europese Unie (VwEU) te herzien om het aan te sluiten op de nieuwe digitale markt. Het huidig verdrag is vastgelegd in 2009, een tijd waarin de meeste online platforms nog in de kinderschoenen stonden. Mededingingsartikelen Art. 101 en 102 VwEU sluiten volgens Verhoeven onvoldoende aan op de digitale economie die draait op (toegang tot) data en daarmee zijn de artikelen volgens Verhoeven toe aan modernisering. Herziening of opstelling van een nieuw Europees Verdrag is echter een politiek proces van de lange adem.

Het is ook de vraag of een dergelijke ingrijpende aanpak inhoudelijk het mededingingsrecht effectiever maakt. Het zijn namelijk niet de principes, maar het instrumentarium van het toezicht dat actualisatie behoeft. Daarentegen is volgens Verhoeven het instrumentarium zelf ook niet toereikend en stelt zijn initiatiefnota nieuwe wetgeving voor. De staatssecretaris geeft aan dat het Europees werkingsverdrag flexibel genoeg is beschreven om ook in 2019 dienst te doen op de digitale markt. Juist door de ruimere beschrijving is slechts actualisatie nodig in de toepassing ervan. Daarom stelt zij in haar brief voor om enkel de richtsnoeren, de handleiding van het mededingingsrecht, aan te passen op de realiteit van online markten. In deze richtsnoeren is momenteel namelijk nog niet opgenomen hoe toezichthouders de rol van data een plek kunnen geven in hun analyse van de markt en het vaststellen van mededingingseffecten.

Europees proces
Opvallend is wel dat de staatssecretaris niet nader ingaat op de vraag hoe het ministerie exact de richtsnoeren wil aanpassen. Het kan zijn dat de staatssecretaris nog de kaarten tegen de borst houdt. Europese collega’s van Keijzer uit Frankrijk en Duitsland komen immers ook met voorstellen voor het Europees mededingingsbeleid. De nieuw te vormen Europese Commissie moet echter nog met een voorstel komen voor aanpassing van de wetgeving. In aanloop naar dit voorstel is de staatssecretaris al wel in gesprek met meerdere landen om een meerderheid te vormen voor het aangepast mededingingsbeleid. Door te kiezen voor behoud van de kern van het mededingingsrecht en zich te richten op de interpretatie van de richtsnoeren, krijgt het kabinet naar verwachting in Europa sneller de handen op elkaar. Het kabinet kiest daarmee enerzijds voor handelend optreden gedurende deze kabinetsperiode en anderzijds voor een behoedzame, evenwichtige aanpak waarbij niet direct gegrepen wordt naar ingrijpende wetswijzigingen. Een balanceeract tussen overheid en markt waarbij het kabinet het midden probeert te vinden tussen de sterke roep vanuit oppositie en een deel van de maatschappij om iets te doen aan de grote techreuzen (de techlash) en de Nederlandse economische belangen die niet gediend zijn met te ingrijpende voorstellen waarvan onvoldoende bekend is welke impact het heeft op ons (grote) digitale ecosysteem. Pragmatisch handelen dat past bij de Nederlandse politiek.

Door Sander van Diepen & Roeland Coomans