Blogs

De weg naar het bordes

Dat de formatie met het vertrek van verkenners Jorritsma en Ollongren een valse start heeft gemaakt, hoeft geenszins een voorbode te zijn voor het verdere verloop. De formatie van 2017 was met 225 dagen de langste sinds de Tweede Wereldoorlog. Haar voorganger, de formatie van 2012, steekt daar met ‘slechts’ 54 dagen schril bij af.

Hoe zit een formatie eigenlijk in elkaar? In de Grondwet staan geen regels over de procedure. Slechts het aftreden van het oude kabinet en het benoemen van het nieuwe kabinet door het staatshoofd staan opgetekend. De procedure van een kabinetsformatie is daardoor veelal gebaseerd op ongeschreven staatsrecht en gewoontes.

Verkenning

De verkenningsfase start op de dag na de verkiezingen. De keuze voor een verkenners-duo was uniek, en bevestigde de ambitie van VVD en D66 om gezamenlijk ‘het motorblok’ te vormen. In 2017 viel de eer ten deel aan Edith Schippers. In 2012 aan Henk Kamp. Tot en met de formatie van 2010 vervulde het Staatshoofd de rol van verkenner, die vervolgens ook zowel de informateur(s), als de formateur benoemde. Dit mandaat ligt nu bij de Tweede Kamer. De taak van verkenners is gericht op het in kaart brengen van coalitiemogelijkheden. Schippers adviseerde na 11 dagen om VVD/CDA/D66/GroenLinks te onderzoeken. Kamp gaf na ‘slechts’ 5 dagen het startschot tot gesprekken van de combinatie VVD/PvdA. Beiden werden vervolgens ook als informateur aangesteld.

Informatie

Uiterlijk een week na de installatie van de nieuwe Tweede Kamer debatteert de Kamer met de verkenners over de verkiezingsuitslag, formuleert ze een informatieopdracht en benoemt ze een (of meerdere) informateur(s). Hiervoor is het verslag van de verkenner(s) het belangrijkste uitgangspunt. De informateur begeleidt vervolgens de onderhandelingen van een specifieke coalitie en is daarbij gehouden aan de informatieopdracht van de Tweede Kamer.

Dat een verkenner na zijn werkzaamheden ook aan de slag gaat als informateur is geen gegeven. In de twee voorgaande gevallen is dit wel gebeurd. Waar Schippers in 2017 alleen aan zet was, kreeg Kamp in 2012 gezelschap van Wouter Bos, wat logisch was met het oog op een aanstaande coalitie van VVD en PvdA. Schippers leidde vervolgens twee informatiefases, die beide stuk liepen. Allereerst onderzocht zij, op basis van haar eigen advies, de combinatie VVD-CDA-D66-GroenLinks. Nadat dit stuk liep voerde zij wederom verkennende gesprekken, die zij afsloot met het advies om een nieuwe informateur in te schakelen: Herman Tjeenk-Willink.

Sneuvelt een informatieprocedure alsnog, dan wordt een informateur aangewezen die opnieuw tot de inventarisatie van coalitiemogelijkheden overgaat. Dit kan dezelfde, of een nieuwe informateur zijn. Na een succesvolle eerste fase kan een informateur vervolgens ook het stokje overdragen aan een andere informateur, die wederom benoemd wordt door de Kamer. Zo kwam Balkenende IV na 92 dagen tot stand, nadat deze formatie was begeleid door 2 informateurs: Rein Jan Hoekstra bracht de voorkeurscoalitie in kaart, waarna Herman Wijffels de onderhandelingen leidde. De formatie van 2010 was complexer. De Koningin was voor de laatste keer ‘aan zet’ en benoemde in totaal vijf verschillende informateurs, hetgeen uiteindelijk tot de gedoogconstructie met de PVV leidde.

De formatie van 2017 was minder complex, maar wel lang. Tjeenk-Willink rapporteerde in juni dat de enige optie voor een meerderheidskabinet bestond uit VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, en gaf het stokje vervolgens door aan Gerrit Zalm. Zalm kwam ‘pas’ 3,5 maand later met het – zeer uitgebreide – regeerakkoord. Na 225 dagen stond Rutte III op het bordes. De formatie van 2012 daarentegen, verliep snel. Informateurs Kamp en Bos overlegden ‘slechts’ vijf weken met de PvdA en de VVD, waardoor Rutte II al na 54 dagen werd beëdigd.

Formatie

Vaststaat dat de laatste informateur van een geslaagde kabinetsformatie succesvolle onderhandelingen afrondt met een regeerakkoord. Dit betreft in eerste instantie een concept. Nadat de betrokken Tweede Kamerfracties hebben ingestemd met het coalitieakkoord, schrijft de informateur het eindverslag en stelt voor om een formateur te benoemen.

Vanaf dat moment gaat het snel. De formateur is in principe altijd de nieuwe minister-president, en afkomstig van de grootste coalitiepartij. Het is inmiddels bijna vijftig jaar geleden dat dit anders lag, met Barend Biesheuvel als meest recente uitzondering. De formateur stelt het kabinet samen door te bepalen hoe de verdeling van ministers en staatssecretarissen vorm krijgt en rond af door te zoeken naar geschikte kandidaat-bewindslieden voor de portefeuilles. In de praktijk lopen deze processen door elkaar heen en wordt al in een vroeger stadium (intern) gesproken over de verdeling van ministersposten. In theorie kan een formatie in deze fase nog mislukken. Dit is echter nog nooit gebeurt.

Het sluitstuk van het formatieproces betreft een constituerend beraad, waarin alle kandidaat-minister het verslag van de formateur vaststellen en het coalitieakkoord onderschrijven. Tenslotte spreekt de formateur (en beoogd minister-president) in de Kamer de regeringsverklaring uit, waarna de weg naar het bordes openligt.